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农地入市焕发“沉睡”土地活力

来自浙江省德清县的调查报告

来源:经济日报·中国经济网记者 作者:李华林 发布日期:2017-09-08 

2015年8月莫干山镇以总价307万元,将原本废弃多年的乡镇企业地块协议出让给醉清风度假酒店,使用权出让年限为40年,用作酒店经营。这是全国集体经营性建设用地入市的“第一宗”交易。李华林摄

德清县莫干山镇南路村原村委会旧址被荒弃多年,后以租赁的方式出让给德清原舍酒店管理有限公司,用于发展民宿,既盘活了土地资源,也有利于村里旅游经济的发展。瞿长福摄

核心提示

作为农村“三块地”改革试点的重要内容之一,集体经营性建设用地入市备受关注。谁是农地入市的主体?农地怎么入市?农民利益如何保障?这些涉及农村集体经营性建设用地同权入市的关键环节,都需要在探索中找到答案。

浙江省德清县是集体经营性建设用地入市试点县之一。自2015年始,经过两年大胆探求,已经初见成效。据德清县委书记项乐民介绍,改革激活了农村土地资产,促进了农村集体经济发展,更好地保障了农民权益。

界定资格——

村集体和农民成为入市主体

农民集体包括村级集体和村民小组成为入市的主体,入市涉及的重大事项全程公开、民主决策、民主管理,增强了农民管好土地的意识

农地入市,谁是入市主体?也就是说,谁作为农地的“主人”来主导土地入市,需要首先界定清楚。德清县国土资源局局长郭志伟说,以前是国土部门大包大揽,现在是农民集体包括村级集体和村民小组成为入市的主体,“农村土地制度改革目的之一是为了让农民分享土地增值收益,让他们成为土地的主人,激发管理、经营土地的热情”。

郭志伟介绍,针对分属镇、村、组三级的集体经营性建设用地,德清县采用“自主入市、委托入市、合作入市”3种不同的入市方案。原属于乡镇的土地,由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市;属于村集体所有的土地,由村股份经济合作社实施入市,村民小组可委托村股份经济合作社等代理人实施入市。“德清县2013年所有经营性资产已完成量化入股,全县106个村(社区)成立了股份经济合作组织,33万农民成为股东。这些合作社具备市场主体资格,成为入市主体。”郭志伟说。

为了治理生态环境,德清县洛舍镇东衡村2009年关停了所有矿山,留下4000亩废弃矿山。随着试点展开,当地积极填坑整地,将其中680亩地作为集体经营性建设用地入市,建设众创园。2016年,众创园第一期69亩建设用地在县招拍挂平台公开入市,15家企业成为受让方,出让土地使用权按照工业用地规定,年限50年,成交总价1462.6万元,平均每亩地价格达21万元。

农地入市能给村集体带来收益,那么村干部就能决定农地入市吗?德清县国土资源局副局长邱芳荣介绍说,明确了入市主体,就要把农地入市参与权、知情权和决策权赋予集体和农民。东衡村党总支书记章顺龙说,为了增加透明度,村里把入市涉及的宗地情况、入市方式、起始地价、收益分配等重大事项进行全程公开、民主决策、民主管理。在入市之前,对于是否入市、怎么入市,由村民表决同意之后,才能上报申请;入市项目获批后,将地价评估、入市方案、收益分配等进行公开,经村民同意后,项目才能实施。

“改革前,农民和土地的关系更多体现在农用地上,除了宅基地和公益事业用地之外,一般只能被动地通过征地、城乡建设用地增减挂钩等政策参与土地管理和土地增值收益分配。”邱芳荣说,通过自主入市,农民从“被动”参与到“主动”管理,激发了参与经营性建设用地入市决策的积极性,增强了农民管好土地的意识。

摸清家底——

哪些土地可以入市

德清紧守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线,设置必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划的“四规合一”门槛

邱芳荣说,近些年,一些村办、镇办企业由于市场变化逐渐转冷,农村集体减少土地大多陷入“休眠”状态,地上遗留的厂房或被低价出租,或闲置荒废,集体土地的收入微乎其微,“使用权没法交易,土地就无法实现市场价值”。

农村集体经营性建设用地入市试点给镇、村集体再次提供了盘活土地资源的机会。在德清,农地入市第一步,是要核实资产,摸清家底。

通过集体经营性建设用地“一村一梳理,一地一梳理”的摸底调查,德清县弄清了全县共有1881宗、10691亩农村集体经营性建设用地。为此,德清县决定先拿已有的存量土地试点改革,在紧守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”3条底线的基础上,设置“四规合一”的门槛,即城乡建设用地必须同时符合土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划。哪些农地能入市,“四规合一”说了算,对符合规定的就地入市,不符合规定的可以调整入市,考虑到农村集体资金不足情况,公开接受广大业主用地规模预约申请,实行“先预约、后复垦、再入市”。

位于莫干山脚下的南路村,茂林修竹,流水潺潺,青砖灰瓦的民宿掩映在林间。“村里民宿经济崛起迅速,但受限于政策,投资人大多只能租赁空置农居、废弃校舍,无法形成规模投资效应。”南路村党总支书记桂建国介绍。

农地入市试点后,南路村一合计,村里最完整的集体建设用地是村委会以前的旧址,共4亩地。根据莫干山镇休闲度假产业定位,已将该用地规划为旅游用地。南路村决定拿这块地入市,以租赁的方式出让给德清原舍酒店管理有限公司,发展民宿。“荒弃的土地有了经济价值,给集体经济带来收入,有利于村庄的长远发展。”桂建国说。

实践中,德清发现,农地入市错综复杂,有的因为土地规划,产业园区不在集体所辖范围;有的集体建设用地零散,不具备入市条件,这种情况是否可以入市?邱芳荣说,德清探索了多种入市方式,比如跨村整合零星分散存量建设用地,以异地调整入市方式来解决现实中的用地矛盾,让不同区位的集体经济组织共享改革红利。

截至目前,德清县入市宗地131宗,面积855.55亩,成交额达1.88亿元,农民和集体收益1亿多元。邱芳荣说,从几年试点来看,集体经营性建设用地和国有土地两者在地域范围、市场对象上有所差异,集体土地入市并未造成对国有土地市场的冲击,反而激活了一部分用地供给,使原本闲置低效的农村建设用地得到有效利用。

建立规则——

如何入市有章可循

德清实行统一的交易平台、统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统一的服务监管、用地纳入统一监管体系的“六统一”规则

农地怎么入市呢?“以前农民个人租赁买卖土地基本上想怎么来就怎么来。现在土地进了‘超市’,买卖得遵循统一的规章程序。”邱芳荣说,德清县对农村集体经营性建设用地入市建立了成熟的规则,实行统一的交易平台、统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统一的服务监管、用地纳入统一监管体系。这个“六统一”让德清完成了全国第一宗集体经营性建设用地入市交易和全国第一笔抵押贷款。

水月清华酒店有限公司总经理赵建龙从事酒店行业多年,4年前他瞄准商机,花100多万元买下了莫干山镇废弃多年的乡镇企业厂房,谋划建设高端民宿。然而土地买下了,项目推进却卡了壳,“没有土地使用权,既没法改变用途,也不能重建,只好放弃,让它继续荒废”。

苦等两年多,事情有了转机。德清县被选作农村集体经营性建设用地入市试点县,县国土局找赵建龙商量,将莫干山镇的那块地出让给他,赵建龙却犹豫了:“集体经营性建设用地入市,第一次听说这个概念,土地买了能办所有权证吗?能自由买卖吗?可以抵押吗?县里还没有先例,心里没谱。”国土局向他解释,集体经营性建设用地入市试点,与国有土地同价同权,使用权除了可出让,还可租赁、作价出资(入股),并享有转让、出租、抵押等各项权能。赵建龙决定一试。2015年8月,他以总价307万元拍下该地块,获得该地块40年土地使用权出让年限。至此,全国集体经营性建设用地入市的“第一宗”交易在德清完成。

在德清县公共资源交易中心签订完出让合同,赵建龙从县国土局捧回土地所有权证。凭借这本权证,他从中国农业银行德清县支行贷款150万元,投入度假酒店的建设,这也是全国第一笔集体经营性建设用地抵押贷款。

与赵建龙通过协议出让取得土地不同,另一些企业则采取了租赁的方式。从事金属加工的温州人陈家条通过招商引资来到德清县,建厂房找地很麻烦。2013年,他看中了下渚湖街道八字桥村的12亩废弃矿地,但当地没有适合的政策,8个部门为此开协调会也没能办好。试点启动后,2015年八字桥村挂牌出租这块地,陈家条马上在县政府招拍挂平台上拍下这块地,采取租赁的方式,租金5年一付,每5年以5%的幅度上涨,第一次缴费31万元,“中小企业用地一直是个问题,农地入市为我们提供了新的渠道。灵活的租赁方式,也大大降低了前期土地资金投入”。

收益分配——

平衡好各方利益

平衡好国家、集体和个人这三者的利益,是农村集体经营性建设用地入市试点的重要任务。同时为对资金进行监管,土地收益被纳入建设用地专用账户,实现实时监管

农地入市后,收益如何分配,各方最关心。德清县农经站站长周伟国认为,农地入市资金分配既要让老百姓得利,也要促进集体经济发展,“平衡好国家、集体和个人这三者的利益,是农村集体经营性建设用地入市试点的重要任务”。

先厘清国家和集体的。周伟国说,集体土地和国有土地享有同等价格同等权利时,也要履行相应义务。德清县采取“按类别、有级差”的方式在入市出让金中提取部分增值收益调节金,主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治等支出,以直接、间接的方式反哺给农村,收取比例按土地成交价款的16%—48%不等。截至目前,德清县共收取3400万元调节金。

再分清集体内部的。内部怎么分?是不是可以把钱直接分到每个人手里?周伟国说,德清县农村土地分为村民小组所有和镇、村集体所有,按所有权不同,利益分配也采用不同的方案。村民小组所有的,土地出让金由村民小组直接分配,可以分到每家每户,小组按12%提取公益金。镇、村集体所有的土地,不能以现金形式直接分给个人,可以用于公共事务建设,或者追加量化股权,也可以用来发展壮大集体经济,有收益了再进行分红,防止分光吃尽。东衡村2014年成立了土地股份经济合作社,全村3000人是股东,刚开始,每股只有680元,通过入市追加量化股权,现在每股增至2000多元。

入市资金的流向关系村民的切身利益,如何对资金进行监管?周伟国说,为防止村集体私自、擅自动用入市资金,土地收益将被纳入村里的建设用地专用账户,农经站对这笔钱的一举一动进行监管。村集体要拿钱去投资,需经过村民同意,再向农经站报备,通过审核后,方可付诸实施。

也有村集体把钱直接用于村级公益事业支出,莫干山镇仙潭村这两年规划发展民宿,2015年将村里的4亩荒地入市,共获得110万元。村党总支书记沈连根说,这笔资金一部分用于继续平整土地,以备将来入市,另一部分用于修路、绿化、建停车场等公共事业建设,“多余的钱还可以量化入股分红,村民得到了实实在在的好处”。

农地入市了,土地资源盘活了,村集体经济有了长远收益,农民利益得到了保障。不过,土地入市出让金还面临保值、增值难题。周伟国坦言,由于缺少好的项目,目前许多村的出让金还躺在账上睡大觉,既不能分走取尽,也无处可投。这个问题,显然靠一个村的力量难以解决。周伟国建议,在没有理想项目投资的情况下,总体上大家都希望以稳健保守办法追求保值,比如把钱借给政府,或者购买债券等。德清县常务副县长陈健认为,办法总比困难多,只要方向对,改革办法就会多起来,入市改革就能顺利推进,农村发展的内生动力就能源源不断地激发增长。


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